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淺析“PPP”融資模式 
興潤建設(shè)集團有限公司   李元森  

1、PPP融資模式概念

PPP模式、也稱PPP融資，是一個新的引入概念，各國說法不一，有廣義和狹義之說。PPP一詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。學(xué)術(shù)界通常認為，PPP模式（Public—Private—Partnership）即公共私營合作制的簡稱。是指政府部門與民營企業(yè)（公司）或私人組織之間，通過特許權(quán)協(xié)議合作形式，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以優(yōu)化項目融資，實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。

廣義PPP模式：中文直譯為“公私合伙制”，指公共部門與私營企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作伙伴關(guān)系。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府合作，讓非公共部門所掌握的資源參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

狹義PPP模式：可理解為一系列項目模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等模式。狹義的PPP模式更加強調(diào)合作過程中風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的衡工量值原則。企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深，政府對項目中后期建設(shè)及運營過程參與更深，政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

2、我國為什么要引導(dǎo)、推廣“PPP”模式

隨著時代的發(fā)展，越來越多的融資、承包模式被涌現(xiàn)出來，向DB、BT、BTO、ROT、BOT、BOOT、DBO、PPP等，不同的模式，都有各自的運行方式和特點，但PPP模式與其它模式有所不同，它是由政府倡導(dǎo)并全程參與的融資模式。

近幾年，我國十分重視公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，特別是習(xí)主席“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略提出后，進一步加快了了基礎(chǔ)項目建設(shè)工程的步伐,但是政府資金是有限度的，單靠政府資金是已不能滿足發(fā)展需求的，同時，過度依靠政府來獨立運作公共基礎(chǔ)設(shè)拖建設(shè)項目，不可避免地會遇到國外政府早已碰到過的種種問題。因此，調(diào)動民營資金，促進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的民營化，即在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP融資模式，具有極其重要的現(xiàn)實價值。

我國政府為PPP模式在我國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。目前，國務(wù)院43號文提供了新一屆政府對地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。今年10月28日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，最大亮點就是要大力推廣PPP模式。通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎(chǔ)上，財政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發(fā)、準備階段和融資過程提供資金支持。根據(jù)國務(wù)院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。根據(jù)43號文和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演，未來地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構(gòu)成。可見，應(yīng)對未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。

3、“PPP”模式特點

3.1、PPP模式的結(jié)構(gòu)形式（運作方式）：

政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位（私營企業(yè)）組成的特殊目的公司（或稱特許項目公司）簽定特許合同(特殊目的公司一般是中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(一般是20-30年)，允許特殊目的公司通過經(jīng)營該項目而取得相關(guān)利益作為回報，特許經(jīng)營期滿后，工程項目無償還給政府。

3.2、PPP三大特征

（1）伙伴關(guān)系：核心問題目標一致，以最少的資源，實現(xiàn)產(chǎn)品（設(shè)施）或服務(wù)最大化。政府購買商品（設(shè)施）和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款；

（2）利益共享：非單純利潤，指共享PPP的社會成果，即政府部門的社會效益和私營企業(yè)長期穩(wěn)定的投資回報；

（3）風(fēng)險共擔(dān)：每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，即合作各方盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。例：如隧道、橋梁項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營企業(yè)達不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，私營企業(yè)可有效控制因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。

3.3、PPP模式優(yōu)點：

（1）最大限度地消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短項目前期工作周期,進而降低項目費用；

（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力；

（3）促進了投資主體的多元化。利用私營企業(yè)來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投資、融資體制改革。同時,私營企業(yè)參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗；

（4）政府部門和私營企業(yè)可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)；

（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用；

（6）風(fēng)險分配合理。PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配,同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險,使風(fēng)險分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)；

（7）應(yīng)用范圍廣泛。該模式突破了引入私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學(xué)校等；

3.4、PPP缺點：

（1）對政府來說，如何確定合作公司給政府 增加了難度，而且在合作中要負有一定的責(zé)任。增加了政府的風(fēng)險負擔(dān)；

（2）組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上的協(xié)調(diào)難度，對參與各方的管理水平有一定要求；

（3）如何設(shè)定項目的回報率和運營期可能成為一個頗有爭議的問題。

4、PPP模式運作的基本要求及必要條件

（1）基本要求：解決好風(fēng)險識別和合理分配，是成功運用PPP模式的關(guān)鍵。政府的契約精神和能力建設(shè)是基礎(chǔ)，合理的風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的核心，由更有能力承擔(dān)風(fēng)險的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，是PPP模式的一個基本原則；

（2）政府部門的有力支持：在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責(zé)項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險；

（3）政府應(yīng)由健全的法律法規(guī)制度，在法律層面上對政府與私營企業(yè)在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)、和風(fēng)險進行明確的界定，保護雙方利益；

（4）專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持：PPP模式需要比較復(fù)雜的法律、金融、和財政方面的知識。一方面要求政策制定各參與方規(guī)范化、標準化的交易的PPP流程，對項目運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面，需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具有專業(yè)化的服務(wù)；

（5）建立公眾參與決策、監(jiān)管的機制是保障。基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到廣大社會公眾的切身利益，社會公眾應(yīng)對這些項目享有知情權(quán)和建議權(quán)。

5、PPP模式與BOT模式的異同

目前,在吸引民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目方面，BOT是比較成熟和應(yīng)用最廣的項目融資模式之一，是以政府特許權(quán)換取非公共機構(gòu)融資建設(shè)經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種投資方式， 在中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，BOT模式曾經(jīng)在一些項目實施中獲得成功,但隨著基礎(chǔ)設(shè)施融資規(guī)模和項目復(fù)雜性日益增長,這種模式存在著出資人承擔(dān)風(fēng)險過大、項目融資前期工作周期過長及投資各方利益沖突大等缺點，與PPP模式相比具有明顯的不足和不同。

5.1、PPP模式與BOT模式的共同點：

（1）兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與民營企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系。一般情況下,當(dāng)?shù)卣ㄟ^簽訂特許權(quán)協(xié)議,由民營企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營、維護和管理,并由民營企業(yè)負責(zé)成立的項目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和償還義務(wù)；

（2）兩種模式都以項目運營的盈利償還債務(wù)和獲取投資回報,一般以項目本身資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。

5.2、PPP模式與BOT模式的不同點：

（1）PPP的范疇更廣泛，涵蓋的領(lǐng)域更多，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源開發(fā)，還包括公共服務(wù)產(chǎn)品的民營化。而BOT主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（2） PPP更強調(diào)政府和社會資本的的參與和合作，整合雙方資源，強調(diào)資源配置，實現(xiàn)項目價值的最大化，共同收益，各擔(dān)風(fēng)險，而BOT 是根據(jù)政府授權(quán)，獨立承擔(dān)項目的建設(shè)、管理和運營；

（3）但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私營企業(yè)獨立建造和經(jīng)營設(shè)施，投資者承擔(dān)主要風(fēng)險，而不是與政府合作。PPP則通過特許項目公司強調(diào)的是合作、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)；

（4）融資方式和責(zé)任不同，債權(quán)人的追索程度不同：BOT的融資主體是投資人，投資人承擔(dān)全部投資風(fēng)險。PPP融資主體是特許項目公司，項目公司承擔(dān)項目投融資風(fēng)險，而社會資本方（母公司）并不承擔(dān)全部融資風(fēng)險；

（5） 發(fā)展階段不同，在國民經(jīng)濟中和國家戰(zhàn)略中的地位不同。BOT是PPP以前的第一階段和試行階段，在我國并未得到充分發(fā)展。而PPP是推進政府改革和職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。PPP將使政府逐步退出投資，變身監(jiān)管者、規(guī)則制定者和服務(wù)購買者，也是減輕政府負擔(dān)、提高政府治理水平、清晰政府職能、改善和提高社會服務(wù)水平的重要方式；

（6）項目周期不同，所有權(quán)不同。BOT有明確的運營期，投資人在運營期內(nèi)擁有經(jīng)營權(quán)。而PPP可能是整個項目周期，社會資本可能擁有項目的所有權(quán)；

（7）兩種模式運行程序不同。BOT運行程序包括:確立項目、招投標、成立特許項目公司、項目融資、項目建設(shè)、項目運營管理、項目移交等環(huán)節(jié)。PPP模式包括:選擇項目合作民營機構(gòu)、確立項目、成立特許項目公司、招投標和項目融資、項目建設(shè)、項目運行管理、項目移交等環(huán)節(jié)。即兩種模式的不同主要在項目前期。PPP 模式中民營企業(yè)從項目論證階段就開始參與項目,而BOT 模式從項目招標階段才開始參與；

（8）項目組織形式不同。BOT模式參與項目的政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)之間是以對等關(guān)系相互作用,各參與方都有自己的利益目標,而且過分著重短期利益,相互間以犧牲他方利益來獲取自身的單方利益。 PPP模式是建立在公共部門和民營企業(yè)之間合作和交流基礎(chǔ)上的“共贏”。合作各方可以形成互利的長期目標。避免了BOT 模式缺乏互相溝通協(xié)調(diào)造成的項目前期工作周期過長,也解決了項目全部風(fēng)險由民營企業(yè)承擔(dān)而造成融資困難問題。參與各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。

6、PPP模式的風(fēng)險防范

6.1、PPP模式風(fēng)險分析

（1）政策風(fēng)險：即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力；

（3）匯率風(fēng)險：是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期的匯率兌換成外匯；

（3）技術(shù)風(fēng)險：直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險應(yīng)由私營合作方承擔(dān)；

（4）財務(wù)風(fēng)險：大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。財務(wù)風(fēng)險是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用的失敗；

（5）營運風(fēng)險：主要來自于項目財務(wù)效益的不確定性。在PPP運用過程中應(yīng)該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費用。

6.2、PPP模式風(fēng)險防范措施

（1）摒棄投機心理。PPP項目具有傳統(tǒng)項目不可比擬的復(fù)雜性，企業(yè)不可試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險。更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當(dāng)換屆或相關(guān)負責(zé)人受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風(fēng)險。企業(yè)應(yīng)獲得公眾認可，與政府合作、尋求擔(dān)保或投保政治險等方法來應(yīng)對政治風(fēng)險；

（2）重視項目前期調(diào)研、論證。在項目前期調(diào)研上做足準備。聘請專業(yè)的中介機構(gòu)，做好財力和成本收益核算，并對合作伙伴進行評估、考察項目可持續(xù)性，全面考慮項目對參與各方的影響。在投標、合同談判階段借助專業(yè)機構(gòu)力量，對項目的合同條款進行利弊分析，以便于在合同談判階段與政府方進行協(xié)商；

（3）重視特許權(quán)協(xié)議的簽署。它規(guī)定了政府與企業(yè)之間的關(guān)系以及雙方的權(quán)利義務(wù)、雙方的風(fēng)險分擔(dān)等，是構(gòu)成項目合同的中心，企業(yè)應(yīng)予以足夠的重視。一是特許經(jīng)營期的期限。二是服務(wù)標準與定價問題；

（4）成熟管理者的欠缺是企業(yè)參與PPP項目的最大“風(fēng)險”，加大人才建設(shè)力度，依然是企業(yè)在競爭中勝出的不二法門。

7、目前、我國PPP項目運行存在問題

（1）法律保障體系不健全；

（2）審批、決策周期長。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高；

（3）政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對；

（4）政府信用風(fēng)險高地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資；

（5）配套設(shè)施不完善；

（6）項目收益無保障，一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。

8、結(jié)語

PPP融資模式也可稱為“公私合營”融資模式，是指政府和企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式, 是適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然資源開發(fā)等大中型項目的越來越流行的重要籌資手段。“鳥巢”就是中國首例實行PPP經(jīng)營模式的體育館。政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%，聯(lián)合體中，中信、城建、金州分別占65%、30%和5%。”；

總之，PPP模式已逐漸被國人接受，國內(nèi)對PPP的認識也正在逐步提高。隨著我國基礎(chǔ)建設(shè)步伐的加快，特別是習(xí)主席提出“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略后，我國政府十分重視私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題，大力倡導(dǎo)PPP模式，目前，“特許經(jīng)營法”也在征求意見中，并很快出臺。但是由于PPP模式引入的時間并不長，在應(yīng)用中還存在著諸多的問題，尚需要完善和改進。 

2015.12